行政审批标准化建设：扬州的探索与实践
行政审批标准化建设是行政审批制度改革的重要内容。通过标准化管理的刚性效应，对行政审批的办理和监管过程进行科学分解和合理配置，对流程进行改造和优化，从而最大限度地约束行政审批自由裁量权，实现行政权力的公开、规范、透明运行。近年来，江苏省扬州市市、县两级政务服务中心整体申请国家级政务服务标准化试点建设。在试点建设过程中，扬州市围绕部门职责核定、审批事项梳理、流程优化同化等环节，初步建立了行政审批标准化体系，基本形成了科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机制。
一、推进行政审批标准化建设的主要做法
（一）重新核定行政审批职责标准
以“三定”规定为依据，对各部门的职责进行梳理、研究，找准各部门职责中服务企业、服务群众的切入点，重新明确各部门涉及行政审批许可的职责标准。在此基础上，对各单位的审批事项按照“简化、量化、固化”的原则进行了清理。“简化”即严格对照有关法律法规，做到没有法律法规依据的事项和办理环节坚决予以清理，最大限度地减少
审批事项和程序；“量化”即将工作职责量化到具体事项、时间和人员，确保杈责一致；“固化”即将清理后的事项及办理流程在行政许可系统上加以固化，确保工作人员依法审批。目前，市直48个承担行政权力的部门，31个设置行政服务处，17个明确了集中承担审批服务职能的处室。48个部门全部在32市政务服务中心设立了服务窗口，所有行政审批事项除因场地限制暂时进驻分中心办理外，已全部进驻中心办理。为了有效解决因信息不对称而导致的自由裁量权过大、不便于公众监督检查等问题，向社会公开了市级行政审批事项目录清单、政府行政权力清单、政府部门专项资金管理清单和行政事业性收费目录清单四张清单。
（二）制定单个事项行政审批标准
对进入政务服务中心办理的561个事项制定行政审批标准。行政审批标准涵盖适用范围、法律依据、申报材料、办理流程、办结时限、收费标准和依据、受理地点、咨询和监督电话等。其中，办理流程严格按行政许可法执行，对不需要审批事项、不在本窗口受理事项、可以当场更改材料的事项、材料不全和不符合法定形式需要进行补正的事项都做了规范、合理的流转。目前，市级政务服务中心共制订行政许可和非行政许可审批标准618个；各县级政务服务中心共计制订行政许可和非行政许可审批标准1369个。通过这一梳理邗集中编制，每一个行政审批事项都有了唯一的“身份编码”，对行政审批权力的刚性约束力明显增强，行政相对人政策预期更加明确。
（三）制定多个部门联合（并联）审批标准
2013年5月，出台并联审批流程的文件，并在蜀岗瘦西湖风景区和新城西区试点。2014年，在试点的基础上，对并联审批流程进行完善和提升，并于6月正式印发调整后的并联审批流程图，对牵头部门、划分审批阶段、缩短审批时限等重新进行了确定，并推行联合咨询、联合受理，提高了并联审批操作的可行性。新流程图发布后，市发改、规划、城建等关系民生的热点部门均按新的流程分别牵头操作项目立项、规划、建设和项目竣工验收阶段的联合咨询、联合要理和并联审批工作，审批时间从2013年的平均99个工作日缩短到77个工作日。
（四）建立基本建设项目联合审批标准
以往，基本建设项目涉及多个部门、多个许可事项、多个环节，需要组织跨部门的协商协调，既消耗了行政资源，又给行政相对人带来诸多不便。为高效协调处理涉及多部门的行政审批事务，2014年，扬州市政府印发了《扬州市基本建设项目并联审批实施意见》，修改和完善了并联审批流程，制作了受理日寸使用的六类制表和并联审批事项办事须知，明确了“一票制”实施办法、建设工程峻工联合验收实施方案，并对并联审批软件进行了开发和检测。目前，“网格管理、专窗接待、绿色通道、联合会办”的基本建设项目审批动作机制已基本建立。据统计，基本建设项目办理由原来的平均161个工作日压缩到99个工作日；市、县两级政务服务中心对全市219个有审批需求的基本建设项目实行了全程跟踪服务，其中11个项目已经完成审批，剩余的208个项目正在积极对
接。
（五）建立政务服务中心日常管理标准
扬州市市、县两级政务服务中心建立并执行包括岗位职责、信息管理、财务管理、安全与应急管理等在内的12个方面的服务管理标准体系。其中，市级政务服务中心制订管理标准180个，县级政务服务中心共制订管理标准1323个，规定了提供服务的方法和手段、服务流程和环节划分、各环节的操作规范和服务提供过程中预防性、特殊性措施要求，保障了政务服务中心日常各项工作按照既定标准规范高效运行。目前，市、县两级政务服务中心均已建立实施了中心班子日常巡查和督查处（科）日常大厅值班制度，两级政务服务中心制定的各项标准在各处（科）室和窗口已全部实施到位。
通过以上4个标准的建立和完善，基本实现了对进驻单位行政审批职能的全部梳理、重新界定，对行政审批事项的要素核定、流程再造，对行政审批事项办理的全程控制、动态监督，行政审批标准化体系初步建立，行政审批服务效能明显提高。试点建设工作启动以来，市级政务服务中心共取消、合并、转移减少审批事项1 29项，审批环节平均缩减1/3，审批时限平均缩短32%，减少申请材料21种，取消收费l项；各县级政务服务中心共取消、合并、转移减少审批事项140项，审批环节累计臧少1015个，减少申请材料27种，复杂事项的办结承诺时限从平均7.2个工作日缩减至4.9个工作日，平均审批提速将近30%。
二、行政审批标准化建设面临的困境
（一）单个行政审批事项标准的制定存在法律法规和技术利益障碍
在法律法规层面，行政审批标准化建设还处在试点推进阶段，自下而上地渐进式推进是其重要特征。而行政审批事项及其条件设置都是由国家法律法规或部门规章规定的，具有法定约束力，地方政府没有变更的权限，由此导致地方政府在制定行政审批事项标准时面临着合法性与创新性的矛盾，直接影响行政审批事项标准的制定。此外，虽然中央和省相关文件中也对进驻政务服务中心的事项做了一些规定要求，但大都比较原则，也无法准确、有效地梳理出有关标准。
在技术层面，一方面，一些行政审批事项专业性、技术性强，执行者与决策者、行政相对人之间存在巨大的信息不对称，即使制定出科学规范的标准，在实际应用中也难以对此类行政审批的具体行为发挥持久的约束作用。另一方面，行政审批权力往往与部门利益融合在一起，公共权力的异化和不适当的自由裁量在所难免。虽然行政审批标准要求所有审批事项都应按要求设计流程、标准和办结时限等，但这些都依赖审批人员酌自主判断，其思维水平、业务素质、主观动机等都会对审批效能产生一定的影响。
（二）并联审批流程的优化固化存在体制机制壁垒
目前，条块分割的管理体制使得部门之间横向的沟通协调存在一定的障碍。一方面，条条之间、条块之间由于法规规章、机构设置、管理方式、业务性质等方面的差异，协调沟通工作面临标准界定和意义表述的不确定性，甚至出现矛盾和冲突。另一方面，每个条条都拥有自己独立的数据信息系统和工作业务流程，出于部门利益、信息安全等考虑，一般不对其他部门开放，导致条条之间、条块之间业务信息不能全部、即时共享。在联合审批进入实质性运作过程中，也存在着类似的体制机制障碍，较为明显的表现有两方面：一是按照现行体制，政府职能部门既接受地方政府领导，又接受上级职能部门的领导或指导，在某些需要上级职能部门审批或备案的行政审批项目中，并联审批的效率就会打折扣。二是由于未建立明确的监督问责机制，一旦出现错误或失误，责任由谁来承担、怎么承担等并不明确，导致并联审批部门更倾向于采取保守化的审批思路，对改进工作的动力不
足。
（三）行政审批服务体系建设存在瓶颈制约
政务服务中心作为行政审批标准化建设的有效载体，其行政审批服务体系建设的水平如何直接关系到行政审批标准化建设的效果。从目前看，政务服务中心的法律地位还不明确，相关法律法规尚未明确规定政务服务中心主体资格，缺乏对政务服务中心职权职责、机构性质、管理模式、工作原则、窗口单位杈利义务等的具体规定，各地政务服务中心在建立和发展的过程中差异很大，内设机构、人员编制、职能职责等部门运行的核心要素缺乏统一的规范。
三、深入推动行政审批标准化建设的方向
（一）转变理念，强化市场意识
行政审批制度改革的实质是厘清政府的权力边界，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，提升政府治理能力。要处理好“加法”与“减法”的关系，服务能力做“加法”，审批权力做“减法”，坚决摒弃不属于政府职能的行政审批权力，对不需要用审批方式管理的事项要坚决剔除，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，都没有必要设定行政审批。通过大力简政放权，给市场和企业松绑，增强市场内生动力和发展活力。同时，要在尊重市场规律的前提下，围绕更好地发挥政府作用，推进政府职能转变，强化政
府的宏观管理、市场监管、社会管理和公共服务职
能。
（二）加大行政审批标准化建设的顶层和整体设计力度
系统梳理因法律法规或者标准缺位而无法制定审批标准的事项、领域，一方面，建议对法律法规的解释制定出审批标准，同时通过地方性洼规规章及地方标准的制定或者修改来弥补标准的不足。另一方面，在法律法规和政策框架内，努力打破部门之间、上下级之间以及政策法规之间的障碍，着力构建不同行业的规划标准、环保标准、消防标准、城市管理标准等，形成综合的一揽子标准，发挥标准本身的导向性功能。对一些技术性、专业性较强的行政审批事项，要通过业务手册和办事指南等，将行政审批的标准、规范和要求等规定得更加清楚，尽可能使用普通民众看得懂的语言，消除人为设置的技术壁垒。
（三）完善并联审批制度
打破各自为政的管理体系，将目前由多个审批部门分别行使的审批权限合并由一个部门统一行使或明确牵头部门，把不同的审批程序统一起来，由一个部门进行综合或牵头审批，确保责权利的对等。在优化行政审批流程方面，推行容缺受理制，凡基本具备审批条件和申报材料主件的行政审批项目，相关部门可予以受理、先行审查，容许行政相对人在规定时间内将材料补齐补正；待行政相对人在规定时间内将材料补齐补正后，直接出具审批文件。建立行政审批标准化建设的动态管理机制，加强对行政审批的日常监督，对行政审批部门的履职情况进行绩效评估，促进其提高行政效率，提升服务水平。
（四）规范完善行政审批服务体系
全面实行市、县两级行政审批服务“三集中三到位”，即部门行政审批职能向一个处室集中，承担审批职能的处室向市政务服务中心集中，行政审批事项向电子政务平台集中，做到审批事项进驻中心到位、授权到位、电子监察到位。大力推进政务服务中心与公共资源交易中心一体化管理模式。重点推动公共资源交易中心实体化运作，对现有分散在不同部门的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等单项公共资源交易机构，逐步按照“五统一”，即统一进场交易、发布信息、交易规则、现场监管、行政管理的要求整合运作、规范管理，建立健全统一规范、上下衔接的公共资源交易平台。完善市、县、乡三级便民服务平台标准化建设，凡是与经济发展、群众利益密切相关的审批事项，都要进入中心办理，同时，要规范行政审批中介服务，完善行政权力网上公开透明运行，深入推进政府信息公开。
一、推进行政审批标准化建设的主要做法
（一）重新核定行政审批职责标准
以“三定”规定为依据，对各部门的职责进行梳理、研究，找准各部门职责中服务企业、服务群众的切入点，重新明确各部门涉及行政审批许可的职责标准。在此基础上，对各单位的审批事项按照“简化、量化、固化”的原则进行了清理。“简化”即严格对照有关法律法规，做到没有法律法规依据的事项和办理环节坚决予以清理，最大限度地减少
审批事项和程序；“量化”即将工作职责量化到具体事项、时间和人员，确保杈责一致；“固化”即将清理后的事项及办理流程在行政许可系统上加以固化，确保工作人员依法审批。目前，市直48个承担行政权力的部门，31个设置行政服务处，17个明确了集中承担审批服务职能的处室。48个部门全部在32市政务服务中心设立了服务窗口，所有行政审批事项除因场地限制暂时进驻分中心办理外，已全部进驻中心办理。为了有效解决因信息不对称而导致的自由裁量权过大、不便于公众监督检查等问题，向社会公开了市级行政审批事项目录清单、政府行政权力清单、政府部门专项资金管理清单和行政事业性收费目录清单四张清单。
（二）制定单个事项行政审批标准
对进入政务服务中心办理的561个事项制定行政审批标准。行政审批标准涵盖适用范围、法律依据、申报材料、办理流程、办结时限、收费标准和依据、受理地点、咨询和监督电话等。其中，办理流程严格按行政许可法执行，对不需要审批事项、不在本窗口受理事项、可以当场更改材料的事项、材料不全和不符合法定形式需要进行补正的事项都做了规范、合理的流转。目前，市级政务服务中心共制订行政许可和非行政许可审批标准618个；各县级政务服务中心共计制订行政许可和非行政许可审批标准1369个。通过这一梳理邗集中编制，每一个行政审批事项都有了唯一的“身份编码”，对行政审批权力的刚性约束力明显增强，行政相对人政策预期更加明确。
（三）制定多个部门联合（并联）审批标准
2013年5月，出台并联审批流程的文件，并在蜀岗瘦西湖风景区和新城西区试点。2014年，在试点的基础上，对并联审批流程进行完善和提升，并于6月正式印发调整后的并联审批流程图，对牵头部门、划分审批阶段、缩短审批时限等重新进行了确定，并推行联合咨询、联合受理，提高了并联审批操作的可行性。新流程图发布后，市发改、规划、城建等关系民生的热点部门均按新的流程分别牵头操作项目立项、规划、建设和项目竣工验收阶段的联合咨询、联合要理和并联审批工作，审批时间从2013年的平均99个工作日缩短到77个工作日。
（四）建立基本建设项目联合审批标准
以往，基本建设项目涉及多个部门、多个许可事项、多个环节，需要组织跨部门的协商协调，既消耗了行政资源，又给行政相对人带来诸多不便。为高效协调处理涉及多部门的行政审批事务，2014年，扬州市政府印发了《扬州市基本建设项目并联审批实施意见》，修改和完善了并联审批流程，制作了受理日寸使用的六类制表和并联审批事项办事须知，明确了“一票制”实施办法、建设工程峻工联合验收实施方案，并对并联审批软件进行了开发和检测。目前，“网格管理、专窗接待、绿色通道、联合会办”的基本建设项目审批动作机制已基本建立。据统计，基本建设项目办理由原来的平均161个工作日压缩到99个工作日；市、县两级政务服务中心对全市219个有审批需求的基本建设项目实行了全程跟踪服务，其中11个项目已经完成审批，剩余的208个项目正在积极对
接。
（五）建立政务服务中心日常管理标准
扬州市市、县两级政务服务中心建立并执行包括岗位职责、信息管理、财务管理、安全与应急管理等在内的12个方面的服务管理标准体系。其中，市级政务服务中心制订管理标准180个，县级政务服务中心共制订管理标准1323个，规定了提供服务的方法和手段、服务流程和环节划分、各环节的操作规范和服务提供过程中预防性、特殊性措施要求，保障了政务服务中心日常各项工作按照既定标准规范高效运行。目前，市、县两级政务服务中心均已建立实施了中心班子日常巡查和督查处（科）日常大厅值班制度，两级政务服务中心制定的各项标准在各处（科）室和窗口已全部实施到位。
通过以上4个标准的建立和完善，基本实现了对进驻单位行政审批职能的全部梳理、重新界定，对行政审批事项的要素核定、流程再造，对行政审批事项办理的全程控制、动态监督，行政审批标准化体系初步建立，行政审批服务效能明显提高。试点建设工作启动以来，市级政务服务中心共取消、合并、转移减少审批事项1 29项，审批环节平均缩减1/3，审批时限平均缩短32%，减少申请材料21种，取消收费l项；各县级政务服务中心共取消、合并、转移减少审批事项140项，审批环节累计臧少1015个，减少申请材料27种，复杂事项的办结承诺时限从平均7.2个工作日缩减至4.9个工作日，平均审批提速将近30%。
二、行政审批标准化建设面临的困境
（一）单个行政审批事项标准的制定存在法律法规和技术利益障碍
在法律法规层面，行政审批标准化建设还处在试点推进阶段，自下而上地渐进式推进是其重要特征。而行政审批事项及其条件设置都是由国家法律法规或部门规章规定的，具有法定约束力，地方政府没有变更的权限，由此导致地方政府在制定行政审批事项标准时面临着合法性与创新性的矛盾，直接影响行政审批事项标准的制定。此外，虽然中央和省相关文件中也对进驻政务服务中心的事项做了一些规定要求，但大都比较原则，也无法准确、有效地梳理出有关标准。
在技术层面，一方面，一些行政审批事项专业性、技术性强，执行者与决策者、行政相对人之间存在巨大的信息不对称，即使制定出科学规范的标准，在实际应用中也难以对此类行政审批的具体行为发挥持久的约束作用。另一方面，行政审批权力往往与部门利益融合在一起，公共权力的异化和不适当的自由裁量在所难免。虽然行政审批标准要求所有审批事项都应按要求设计流程、标准和办结时限等，但这些都依赖审批人员酌自主判断，其思维水平、业务素质、主观动机等都会对审批效能产生一定的影响。
（二）并联审批流程的优化固化存在体制机制壁垒
目前，条块分割的管理体制使得部门之间横向的沟通协调存在一定的障碍。一方面，条条之间、条块之间由于法规规章、机构设置、管理方式、业务性质等方面的差异，协调沟通工作面临标准界定和意义表述的不确定性，甚至出现矛盾和冲突。另一方面，每个条条都拥有自己独立的数据信息系统和工作业务流程，出于部门利益、信息安全等考虑，一般不对其他部门开放，导致条条之间、条块之间业务信息不能全部、即时共享。在联合审批进入实质性运作过程中，也存在着类似的体制机制障碍，较为明显的表现有两方面：一是按照现行体制，政府职能部门既接受地方政府领导，又接受上级职能部门的领导或指导，在某些需要上级职能部门审批或备案的行政审批项目中，并联审批的效率就会打折扣。二是由于未建立明确的监督问责机制，一旦出现错误或失误，责任由谁来承担、怎么承担等并不明确，导致并联审批部门更倾向于采取保守化的审批思路，对改进工作的动力不
足。
（三）行政审批服务体系建设存在瓶颈制约
政务服务中心作为行政审批标准化建设的有效载体，其行政审批服务体系建设的水平如何直接关系到行政审批标准化建设的效果。从目前看，政务服务中心的法律地位还不明确，相关法律法规尚未明确规定政务服务中心主体资格，缺乏对政务服务中心职权职责、机构性质、管理模式、工作原则、窗口单位杈利义务等的具体规定，各地政务服务中心在建立和发展的过程中差异很大，内设机构、人员编制、职能职责等部门运行的核心要素缺乏统一的规范。
三、深入推动行政审批标准化建设的方向
（一）转变理念，强化市场意识
行政审批制度改革的实质是厘清政府的权力边界，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，提升政府治理能力。要处理好“加法”与“减法”的关系，服务能力做“加法”，审批权力做“减法”，坚决摒弃不属于政府职能的行政审批权力，对不需要用审批方式管理的事项要坚决剔除，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，都没有必要设定行政审批。通过大力简政放权，给市场和企业松绑，增强市场内生动力和发展活力。同时，要在尊重市场规律的前提下，围绕更好地发挥政府作用，推进政府职能转变，强化政
府的宏观管理、市场监管、社会管理和公共服务职
能。
（二）加大行政审批标准化建设的顶层和整体设计力度
系统梳理因法律法规或者标准缺位而无法制定审批标准的事项、领域，一方面，建议对法律法规的解释制定出审批标准，同时通过地方性洼规规章及地方标准的制定或者修改来弥补标准的不足。另一方面，在法律法规和政策框架内，努力打破部门之间、上下级之间以及政策法规之间的障碍，着力构建不同行业的规划标准、环保标准、消防标准、城市管理标准等，形成综合的一揽子标准，发挥标准本身的导向性功能。对一些技术性、专业性较强的行政审批事项，要通过业务手册和办事指南等，将行政审批的标准、规范和要求等规定得更加清楚，尽可能使用普通民众看得懂的语言，消除人为设置的技术壁垒。
（三）完善并联审批制度
打破各自为政的管理体系，将目前由多个审批部门分别行使的审批权限合并由一个部门统一行使或明确牵头部门，把不同的审批程序统一起来，由一个部门进行综合或牵头审批，确保责权利的对等。在优化行政审批流程方面，推行容缺受理制，凡基本具备审批条件和申报材料主件的行政审批项目，相关部门可予以受理、先行审查，容许行政相对人在规定时间内将材料补齐补正；待行政相对人在规定时间内将材料补齐补正后，直接出具审批文件。建立行政审批标准化建设的动态管理机制，加强对行政审批的日常监督，对行政审批部门的履职情况进行绩效评估，促进其提高行政效率，提升服务水平。
（四）规范完善行政审批服务体系
全面实行市、县两级行政审批服务“三集中三到位”，即部门行政审批职能向一个处室集中，承担审批职能的处室向市政务服务中心集中，行政审批事项向电子政务平台集中，做到审批事项进驻中心到位、授权到位、电子监察到位。大力推进政务服务中心与公共资源交易中心一体化管理模式。重点推动公共资源交易中心实体化运作，对现有分散在不同部门的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等单项公共资源交易机构，逐步按照“五统一”，即统一进场交易、发布信息、交易规则、现场监管、行政管理的要求整合运作、规范管理，建立健全统一规范、上下衔接的公共资源交易平台。完善市、县、乡三级便民服务平台标准化建设，凡是与经济发展、群众利益密切相关的审批事项，都要进入中心办理，同时，要规范行政审批中介服务，完善行政权力网上公开透明运行，深入推进政府信息公开。
甘公网安备 62102702000121号