政府创新：深化行政管理体制改革的新思路
政府创新：深化行政管理体制改革的新思路
■国家行政学院公共管理教研部主任、教授 吴江
所谓政府创新，就是探索政府体制运转的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。
新一届党中央和国务院领导集体对深化行政管理体制改革不仅给予高度重视，而且从政府创新的视角，提出了新思路和新要求。概括来说，是一个目标、三个转变、五个重点。一个目标就是，建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义民主政治相配套，行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制；三个转变就是实现政府职能转变、管理方式转变、工作作风转变；五个重点任务就是进一步转变政府职能，建立和完善适应新形势的政府公共管理职能体系；改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本；依法规范中央和地方的职能权限，理顺条块关系；推进机构改革，实现机构和编制的法定化；按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。刚刚闭幕的第十届全国人民代表大会及新一届政府提出了行政管理体制改革和机构改革的新方案。本次机构改革的重点是：紧紧围绕政府职能转变这个主题，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。通过优化政府内部组织结构，解决机构重叠，职能交叉问题，打破部门分割状态，构建新的职能体系和协调运转机制。应该看到，这是党中央国务院面对国际国内新的形势和我国政府管理的现状，提出的改革新思路、新对策。它将对全面提升政府能力，推进依法行政，实现有限政府和有效政府目标具有重大的指导意义。
尽管自1982年以来我国进行了四轮以机构改革和职能转变为主要内容的行政管理体制改革，已经取得了显著的成绩，但由于行政管理体制的改革是一项极为复杂的系统工程，受客观环境的影响和条件的制约，现行行政管理体制仍然带有阶段性和过渡性的特点，还存在着不少问题。具体表现为：（1）政府职能转变没有完全到位，政府管理的越位、缺位和错位的现象依然存在；（2）政府组织机构及其权力、职责的配置还不尽科学，职能交叉没有得到根本解决，条块关系没有理顺；（3）机构设置随意性大，定编定岗缺少法律的硬约束；（4）行政程序和行政行为不规范，依法行政、依法办事的能力和水平还不高；（5）政府管理方式和管理手段比较落后，行政透明度与行政效率不高，形式主义和文山会海现象还比较严重；（6）行政成本过高，财政负担过重，预算缺乏约束。这些问题日益成为影响社会主义市场经济和社会生产力进一步发展的障碍。因此，深化行政管理体制改革，加大政府管理体制的创新力度，已成为各级政府应对我国加入世贸组织后的挑战、保持经济增长、维护社会稳定、推进各项事业发展的一项重要任务。
所谓政府创新，就是探索政府体制运转的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。
具体体现在五个方面：
创新之一，转变政府职能，加强和提高政府在市场经济中的治理作用与治理能力
政府职能的转变，是行政管理体制改革的核心。所谓政府职能转变，就是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。政府职能总是随着国家经济和社会的发展要求而不断调整变化的。政府职能的转变，主要是指政府社会管理职能的转变，在其转变过程中，主要是解决政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。它不仅会涉及到政府的角色定位，还意味着政府管理权限的调整，政府组织结构的重组，政府管理方式的改变，以及政府能力的转换与提升。因此它是一个复杂的系统工程。随着我国社会主义市场经济体制的不断建立和完善，政府的管理职能正在经历着一场深刻的历史变革。在深刻认识市场经济中政府应该“管什么”的同时，我们还必须科学地把握政府“怎么管”，“怎么更有效地管理经济和社会”。事实上，在建设社会主义市场经济的进程中，政府的治理作用变得越来越重要。许多计划经济中政府管理社会的手段、方式和方法阻碍了政府在市场经济中治理作用和能力的发挥。目前的难点主要有两个方面：一是在实现“政府替代”到“替代政府”的政企关系转变过程中，政府如何把握好“两难”的角色；二是不同层次的政府，在职能转变和职能定位上是否具有不同的内涵，如何区分和把握各级政府不同的角色。
创新之二：改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本
受传统体制的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府的形象，妨碍了政府行政效率的提高。也与“三个代表”重要思想的要求不相适应。改革开放以来我国财政支出占GDP的比重总量不断下降的同时，其中的行政支出却不断上升。行政管理支出增长速度大大快于财政支出的增长速度，行政管理支出增长率平均每年17.7％，与财政支出的平均增长率12.3％相比，平均高出5.4个百分点。改革开改前的1978年，行政管理支出占整个财政支出的比重只有4.7％，1998年达到14.8％，按照国际货币基金组织的口径是15. 6％。在国际比较中是属于比较高的。高收入国家平均为9.5％，其中较低的德国为6.9％；上中等收入国家为12.3％，其中波兰为8.5％；中国处于其中的下中等收入国家为14.9％，其中罗马尼亚为6.5％；低收入国家为18.1％，其中印度为11.9％。
目前我国的预算规模只是整个政府收支的一部分，此外还有预算外收支、制度外收支两部分，账外账、“小金库”普遍存在着。三部分加在一起才是政府收支的全部。预算外部分还有一个大体的数字，制度外部分根本就无法搞清楚，不同的估计得出不同的结论，有资料表明三部分各占1/3。这样的话，整个政府收支占GDP的比重就是50％以上。这个规模在国际比较中就是很高的水平。
以往的机构改革，从机构数量上看确实是大减，但从财政供养人的数量上看并没有大的减少，从政府机关“精简掉的人员”只是转移到了事业编制的单位，仍然吃财政饭；如果从行政支出看，不仅没有压缩反而与日俱增。2000年，全国财政供养人口4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，按该年党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32％。更严重的是，乡镇政府在国家编制规定外，还聘用了数百万公务人员，而他们全靠农民负担养活。如果再算上公款吃喝、公费旅游、公车私用及各项会议活动的铺张浪费，行政成本是相当惊人的。因此降低行政成本的问题，已经到了非痛下决心解决不可的时候，否则，政府职能转变和行政改革将会变得毫无意义。
十六大提出了通过改进管理方式、推进电子政务来提高行政效率、降低行政成本，这是十六大提出的一个新的思路。推行电子政务是适应信息化时代政府管理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响首先表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。其次，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程。而这种从管理工具的创新到管理结构改善到管理方式的变革，将极大地改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。实施电子政务不仅能够提高政府管理的效率，提高政府工作的透明度，推进廉政、勤政建设，使政府利用信息化手段更好地为公众服务。更为重要的是，这场由新的管理手段所带来的管理方式上的革命将最终改变我们久已习惯的政府管理环境，引导我们逐步走向一个全新的政府管理世界。
创新之三：依法规范中央和地方的职能权限，理顺条块关系
长期以来，中央和地方的职能权限关系问题一直陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的怪圈。中央与地方的权限缺乏明确的法律规定，上下级行政机关之间的事权不清，导致权限不明，职能交叉，既影响了行政效率，也损害了行政职能的发挥。十六大提出必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央与地方的行政管理权限，这是行政管理体制改革的一个新思路。依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权、地方政府的专有权、中央政府与地方政府的共有权、禁止中央政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依。中央与地方合理分权体制应作为我国的一项基本政治制度和行政制度，用宪法的形式固定下来，非法定理由不得随意变更。借鉴发达国家的有益做法，确定我国中央与地方关系的法定程序，依法维护中央与地方关系的基本结构和秩序，对违反者，要依法予以纠正。
创新之四：按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革，实现机构和编制的法定化
从市场经济发展的基本要求来看，政府决策、执行和监督相分离是推动政府科学规范部门职能，合理设置机构的必然趋势。这方面，发达国家政府已经积累了大量的经验和教训。十六大提出按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。这就要求政府行政管理的改革必须逐步实现行政决策权与执行权相对分离，实行政府决策职能的核心化和集中化。通过科学规范部门职能，按综合职能设置政府机构，将相同或者相近的职能交由一个行政部门承担。同时要改革行政执行体制，建立综合执行机构，推行政府事务综合管理，将分散到部门的行政权原则上收归同级人民政府。改革行政执法体制，设置精干、统一的行政执法队伍，实行综合执法。在调整职能、合并机构的基础上，进一步完善组织立法，制定《政府机构定员法》，机构的设立、变更、撤销和行政级别调整，都必须履行规范的法律程序，实现政府机构设置、职能、编制和工作程序的法定化。总之，政府行政管理体制改革要按照决策、执行、监督相协调的要求，通过各方面的改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的现象。
创新之五：按照政事分开原则，改革事业单位管理体制
目前全国共有130万个事业单位，人员规模达到2900多万人，广泛地分布在我国教科文卫体等12大行业，100多个小的类别中。虽然国家有诸多涉及事业单位的法规，但不同法规对事业单位概念和范围的规定并不统一。而且实际应用中的事业单位仍然范围过宽，涉及面广，类别过多。许多事业单位名不副实，政事不分和事企不分的现象普遍存在。事业单位可谓是我国各类法人中最不规范的社会组织。
按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制是我国今年机构改革的重点。有学者研究表明，我国政府改革的重点是遵循着“政企分开———政事分开———政社分开”的历史进程不断向前推进的。十六大将政事分开作为深化行政管理体制改革的重点，符合我国政府改革的历史逻辑。根据十六大的精神，政事分开必须以推进经营性事业单位改革和机关后勤服务社会化为突破口，加快事业单位体制改革步伐。要将承担部分行政管理职能或者行政执行职能的事业单位，改组为行政执行机构。对承担政府交办任务、提供公共产品的事业单位，实行宏观调控。对一般带有开发经营性的事业单位，实行企业化管理，逐年裁减财政拨款，逐步推向社会。同时，要加快机关后勤保障体制改革的步伐，把各部门所属的经营性后勤服务机构推向市场，依法改制为自主经营、自负盈亏的独立法人实体和竞争主体。
政事分开的核心是减少政府部门的直接干预，下放权力，让事业单位有更大的自主权和灵活性，不再成为政府部门的附属机构。与政企分开模式所不同的是，事业单位的经营自主权必须依据其公共性的程度和受政府监管的程度，以及对政府资源的依赖程度来界定。公共性程度越高，政府监管力度就越强，市场信号相应就越弱，资金来源就越需要政府保障，公共服务的提供就越具有强制性。如国民义务教育、卫生防疫、科学普及、文物保护、新闻舆论等公共事业，管理自主权应与政府的监管权协调一致起来，两个方面都需要强调，不可偏废。反之，对那些公共性较低、市场信号较强的事业单位，如文化娱乐、职业教育、技术研发、体育场馆、图书出版等事业，应尽可能的扩大经营自主权，减少政府干预。
《人民论坛》 (2003年第四期)
所谓政府创新，就是探索政府体制运转的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。
新一届党中央和国务院领导集体对深化行政管理体制改革不仅给予高度重视，而且从政府创新的视角，提出了新思路和新要求。概括来说，是一个目标、三个转变、五个重点。一个目标就是，建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义民主政治相配套，行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制；三个转变就是实现政府职能转变、管理方式转变、工作作风转变；五个重点任务就是进一步转变政府职能，建立和完善适应新形势的政府公共管理职能体系；改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本；依法规范中央和地方的职能权限，理顺条块关系；推进机构改革，实现机构和编制的法定化；按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。刚刚闭幕的第十届全国人民代表大会及新一届政府提出了行政管理体制改革和机构改革的新方案。本次机构改革的重点是：紧紧围绕政府职能转变这个主题，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。通过优化政府内部组织结构，解决机构重叠，职能交叉问题，打破部门分割状态，构建新的职能体系和协调运转机制。应该看到，这是党中央国务院面对国际国内新的形势和我国政府管理的现状，提出的改革新思路、新对策。它将对全面提升政府能力，推进依法行政，实现有限政府和有效政府目标具有重大的指导意义。
尽管自1982年以来我国进行了四轮以机构改革和职能转变为主要内容的行政管理体制改革，已经取得了显著的成绩，但由于行政管理体制的改革是一项极为复杂的系统工程，受客观环境的影响和条件的制约，现行行政管理体制仍然带有阶段性和过渡性的特点，还存在着不少问题。具体表现为：（1）政府职能转变没有完全到位，政府管理的越位、缺位和错位的现象依然存在；（2）政府组织机构及其权力、职责的配置还不尽科学，职能交叉没有得到根本解决，条块关系没有理顺；（3）机构设置随意性大，定编定岗缺少法律的硬约束；（4）行政程序和行政行为不规范，依法行政、依法办事的能力和水平还不高；（5）政府管理方式和管理手段比较落后，行政透明度与行政效率不高，形式主义和文山会海现象还比较严重；（6）行政成本过高，财政负担过重，预算缺乏约束。这些问题日益成为影响社会主义市场经济和社会生产力进一步发展的障碍。因此，深化行政管理体制改革，加大政府管理体制的创新力度，已成为各级政府应对我国加入世贸组织后的挑战、保持经济增长、维护社会稳定、推进各项事业发展的一项重要任务。
所谓政府创新，就是探索政府体制运转的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。
具体体现在五个方面：
创新之一，转变政府职能，加强和提高政府在市场经济中的治理作用与治理能力
政府职能的转变，是行政管理体制改革的核心。所谓政府职能转变，就是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。政府职能总是随着国家经济和社会的发展要求而不断调整变化的。政府职能的转变，主要是指政府社会管理职能的转变，在其转变过程中，主要是解决政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。它不仅会涉及到政府的角色定位，还意味着政府管理权限的调整，政府组织结构的重组，政府管理方式的改变，以及政府能力的转换与提升。因此它是一个复杂的系统工程。随着我国社会主义市场经济体制的不断建立和完善，政府的管理职能正在经历着一场深刻的历史变革。在深刻认识市场经济中政府应该“管什么”的同时，我们还必须科学地把握政府“怎么管”，“怎么更有效地管理经济和社会”。事实上，在建设社会主义市场经济的进程中，政府的治理作用变得越来越重要。许多计划经济中政府管理社会的手段、方式和方法阻碍了政府在市场经济中治理作用和能力的发挥。目前的难点主要有两个方面：一是在实现“政府替代”到“替代政府”的政企关系转变过程中，政府如何把握好“两难”的角色；二是不同层次的政府，在职能转变和职能定位上是否具有不同的内涵，如何区分和把握各级政府不同的角色。
创新之二：改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本
受传统体制的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府的形象，妨碍了政府行政效率的提高。也与“三个代表”重要思想的要求不相适应。改革开放以来我国财政支出占GDP的比重总量不断下降的同时，其中的行政支出却不断上升。行政管理支出增长速度大大快于财政支出的增长速度，行政管理支出增长率平均每年17.7％，与财政支出的平均增长率12.3％相比，平均高出5.4个百分点。改革开改前的1978年，行政管理支出占整个财政支出的比重只有4.7％，1998年达到14.8％，按照国际货币基金组织的口径是15. 6％。在国际比较中是属于比较高的。高收入国家平均为9.5％，其中较低的德国为6.9％；上中等收入国家为12.3％，其中波兰为8.5％；中国处于其中的下中等收入国家为14.9％，其中罗马尼亚为6.5％；低收入国家为18.1％，其中印度为11.9％。
目前我国的预算规模只是整个政府收支的一部分，此外还有预算外收支、制度外收支两部分，账外账、“小金库”普遍存在着。三部分加在一起才是政府收支的全部。预算外部分还有一个大体的数字，制度外部分根本就无法搞清楚，不同的估计得出不同的结论，有资料表明三部分各占1/3。这样的话，整个政府收支占GDP的比重就是50％以上。这个规模在国际比较中就是很高的水平。
以往的机构改革，从机构数量上看确实是大减，但从财政供养人的数量上看并没有大的减少，从政府机关“精简掉的人员”只是转移到了事业编制的单位，仍然吃财政饭；如果从行政支出看，不仅没有压缩反而与日俱增。2000年，全国财政供养人口4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，按该年党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32％。更严重的是，乡镇政府在国家编制规定外，还聘用了数百万公务人员，而他们全靠农民负担养活。如果再算上公款吃喝、公费旅游、公车私用及各项会议活动的铺张浪费，行政成本是相当惊人的。因此降低行政成本的问题，已经到了非痛下决心解决不可的时候，否则，政府职能转变和行政改革将会变得毫无意义。
十六大提出了通过改进管理方式、推进电子政务来提高行政效率、降低行政成本，这是十六大提出的一个新的思路。推行电子政务是适应信息化时代政府管理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响首先表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。其次，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程。而这种从管理工具的创新到管理结构改善到管理方式的变革，将极大地改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。实施电子政务不仅能够提高政府管理的效率，提高政府工作的透明度，推进廉政、勤政建设，使政府利用信息化手段更好地为公众服务。更为重要的是，这场由新的管理手段所带来的管理方式上的革命将最终改变我们久已习惯的政府管理环境，引导我们逐步走向一个全新的政府管理世界。
创新之三：依法规范中央和地方的职能权限，理顺条块关系
长期以来，中央和地方的职能权限关系问题一直陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的怪圈。中央与地方的权限缺乏明确的法律规定，上下级行政机关之间的事权不清，导致权限不明，职能交叉，既影响了行政效率，也损害了行政职能的发挥。十六大提出必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央与地方的行政管理权限，这是行政管理体制改革的一个新思路。依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权、地方政府的专有权、中央政府与地方政府的共有权、禁止中央政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依。中央与地方合理分权体制应作为我国的一项基本政治制度和行政制度，用宪法的形式固定下来，非法定理由不得随意变更。借鉴发达国家的有益做法，确定我国中央与地方关系的法定程序，依法维护中央与地方关系的基本结构和秩序，对违反者，要依法予以纠正。
创新之四：按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革，实现机构和编制的法定化
从市场经济发展的基本要求来看，政府决策、执行和监督相分离是推动政府科学规范部门职能，合理设置机构的必然趋势。这方面，发达国家政府已经积累了大量的经验和教训。十六大提出按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。这就要求政府行政管理的改革必须逐步实现行政决策权与执行权相对分离，实行政府决策职能的核心化和集中化。通过科学规范部门职能，按综合职能设置政府机构，将相同或者相近的职能交由一个行政部门承担。同时要改革行政执行体制，建立综合执行机构，推行政府事务综合管理，将分散到部门的行政权原则上收归同级人民政府。改革行政执法体制，设置精干、统一的行政执法队伍，实行综合执法。在调整职能、合并机构的基础上，进一步完善组织立法，制定《政府机构定员法》，机构的设立、变更、撤销和行政级别调整，都必须履行规范的法律程序，实现政府机构设置、职能、编制和工作程序的法定化。总之，政府行政管理体制改革要按照决策、执行、监督相协调的要求，通过各方面的改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的现象。
创新之五：按照政事分开原则，改革事业单位管理体制
目前全国共有130万个事业单位，人员规模达到2900多万人，广泛地分布在我国教科文卫体等12大行业，100多个小的类别中。虽然国家有诸多涉及事业单位的法规，但不同法规对事业单位概念和范围的规定并不统一。而且实际应用中的事业单位仍然范围过宽，涉及面广，类别过多。许多事业单位名不副实，政事不分和事企不分的现象普遍存在。事业单位可谓是我国各类法人中最不规范的社会组织。
按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制是我国今年机构改革的重点。有学者研究表明，我国政府改革的重点是遵循着“政企分开———政事分开———政社分开”的历史进程不断向前推进的。十六大将政事分开作为深化行政管理体制改革的重点，符合我国政府改革的历史逻辑。根据十六大的精神，政事分开必须以推进经营性事业单位改革和机关后勤服务社会化为突破口，加快事业单位体制改革步伐。要将承担部分行政管理职能或者行政执行职能的事业单位，改组为行政执行机构。对承担政府交办任务、提供公共产品的事业单位，实行宏观调控。对一般带有开发经营性的事业单位，实行企业化管理，逐年裁减财政拨款，逐步推向社会。同时，要加快机关后勤保障体制改革的步伐，把各部门所属的经营性后勤服务机构推向市场，依法改制为自主经营、自负盈亏的独立法人实体和竞争主体。
政事分开的核心是减少政府部门的直接干预，下放权力，让事业单位有更大的自主权和灵活性，不再成为政府部门的附属机构。与政企分开模式所不同的是，事业单位的经营自主权必须依据其公共性的程度和受政府监管的程度，以及对政府资源的依赖程度来界定。公共性程度越高，政府监管力度就越强，市场信号相应就越弱，资金来源就越需要政府保障，公共服务的提供就越具有强制性。如国民义务教育、卫生防疫、科学普及、文物保护、新闻舆论等公共事业，管理自主权应与政府的监管权协调一致起来，两个方面都需要强调，不可偏废。反之，对那些公共性较低、市场信号较强的事业单位，如文化娱乐、职业教育、技术研发、体育场馆、图书出版等事业，应尽可能的扩大经营自主权，减少政府干预。
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